Das Rechtsgutachten zum Radentscheid, kurz gefasst

Ein Gutachten der Kanzlei Dolde Mayen kommt zu dem Schluss, dass der Radentscheid rechtlich unzulässig ist.

Nachdem zunächst die Presse mit Inhalten herauskam und der Radentscheid mündlich informiert wurde, veröffentlichte die Stadt das vollständige Gutachten am Mittwochabend.

Ich habe es gelesen und versuche mal, die Argumentation so darzustellen, wie ich sie verstanden habe. Obgleich eigentlich die Hürden für Normalbürger, so ein Begehren zu formulieren, nicht so hoch und besondere Kenntnisse des Verwaltungsrechts nicht erforderlich sein sollten, so scheiterte dem Gutachten zufolge der Radentscheid doch genau daran, dass einzelne Formulierungen zu viel offen lassen oder der Organisation der Straßenverkehrsbehörden widersprechen. Ohne juristischen Beistand, den der Radentscheid übrigens hatte, und der ihn auch Geld gekostet hat, lässt sich so was nicht machen, so mein Fazit. Und selbst dann, ist des ungewiss, ob es klappt.

Ist die Frage korrekt gestellt?
Die Kanzlei beschäftigt sich zunächst mit der Frage des Radentscheids: "Sind Sie dafür, dass die Stadt Stuttgart die folgenden 11 verkehrspolitischen Ziele umsetzt, soweit sie in den Wirkungskreis des Gemeinderats fallen und der Gemeinderat zuständig ist?" Dabei stolpert sie über den Halbssatz, "soweit sie in den Wirkungskreis des Gemeinderats fallen und der Gemeinderat zuständig ist." Das bedeutet nach Einschätzung der Kanzlei, dass es eine Einschränkung gibt, die offen lässt, ob nun alle oder nur einige Ziele, nämlich, diejenigen, die die Bedingung erfüllen, gelten. Aber man wusste, als man unterschrieb, eben nicht, auf welche der elf Punkte sie letztlich angewendet wird. Weder für den Gemeinderat, noch für die Bürger/innen ist damit klar, welche der elf Ziele nun umgesetzt werden sollen oder nicht (Abschnitt Seite 21 oben). "Die nicht aus sich heraus bestimmte Fragestellung bedarf der Auslegung", so die Kanzlei. Die Unterzeichner müssen aber die Chance haben, vorher zu wissen, welche Ziele sie unterzeichnen.

Auch der Kanzlei ist natürlich klar, dass die Formulierung eigentlich dazu da war, den Radentscheid juristisch abzusichern. Bürgerbegehren sollen wohlwollend ausgelegt werden, von Initiator/innen und Unterstützer/innen darf nicht erwartet werden, dass sich in Verwaltungsrecht auskennen. Die Kanzlei versteht diesen zweiten Halbsatz der Frage so, dass er sich auf 321 Abs 3 Satz 1 der Gemeindeordnung bezieht. Ein Bürgerbegehren kann danach nur auf eine "Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist", beziehen. Der Halbsatz verweist nicht auf die "Gemeinde", sondern auf den "Gemeinderat". Das allerdings darf bei wohlwollender Auslegung keine Rolle spielen, denn es ist verständlich. Das ist nicht der Punkt, sondern dass, wie schon gesagt, der Unterschreibende Bürger nicht weiß, welche von den elf Zielen, die er unterschriebt, nun solche sind, für der Gemeinderat zuständig ist, und welche nicht (S.23 ff.).

Die Kanzlei hält das Bürgerbegehren wegen dieses einschränkenden Halbsatzes bereits für insgesamt nicht zulässig.

Sind die Formulierungen der einzelnen Ziele korrekt?
Sie führt aber weitere Punkte auf, wobei es darum geht, wie konkret oder unbestimmt formuliert wurde.

• Gelobt wird Ziel 1. Das ist konkret und klar (15 km Radwege pro Jahr). 
• Ziel 2 dagegen schon nicht mehr. "15 km attraktive Nebenstraßen" sollen "gestaltet" werden. Hier könne sich weder Gemeinderat noch Unterzeichner genau vorstellen, was jetzt nun in welchen Straßen passieren soll und wofür oder wogegen man stimmt. Auch als Grundsatzentscheidung tauge diese Formulierung nicht, weil zugleich eine genaue Zahl von Kilometern genannt wird, die gestaltet werden sollen. 
• Ziel 3 ist nach Einschätzung der Kanzlei wieder hinreichend bestimmt. 
• Bei Ziel 4 sieht sie wiederum Mängel in der Bestimmtheit und Unbestimmtheit, "Mängel und Gefahrenstellen" ließen sich nicht hinreichend bestimmen für den Unterzeichnenden. 
• Mit den Formulierungen zu Ziel 5 (Mindestens 31 Kreuzungen oder Einmündungen pro Jahr sicher gestalten) ist die Kanzlei wieder zufrieden. (Aus anderen Gründen wird sie aber genau diese Formulierung später als rechtswidrig bezeichnen.) 
• Ziel 6 (Radinfrastruktur pflegen) findet sie wieder zu unbestimmt, was den Begriff "Hauptachsen des Kraftfahrzeugverkehrs) betrifft. 
• Ziel 7, bei dem es um Radabstellanlagen geht, ist der Kanzlei wiederum bestimmt genug (aber später wird er wiederum als Hindernis für eine juristische Genehmigung bewertet). 
• Bei Ziel 8 sei nur die Forderung nach einem Lastenfahrrad pro Stadtteil hinreichend bestimmt, die Forderung nach Kampagnen fürs Radfahren habe jedoch resolutionsartigen Charakter und lasse zu viel offen. 
• Ziel 9 (Stuttgart für den Fuß- und Radverkehr sensibilisieren) sei wiederum zu vage und offen formuliert. Er lässt dem Gemeinderat und dem Bürger zu viel Interpretationsspielraum. 
• Klar findet die Kanzlei die Forderung nach Monitoring und Fortschreibung der Radverkehrsplanung im Ziel 10, jedoch nicht die Formulierung "sodass langfristige und nachhaltige Verbesserungen möglich ist". Da bleibe unklar, was das konkret sei. 
• Eindeutig findet sie das Ziel 11 (mehr Effizienz und Effektivität bei Planung und Umsetzun), in dem es darum geht, dass die Stadt die personellen und organisatorischen Voraussetzungen schaffen soll, mit denen die vorigen zehn Ziele erreicht werden können. 

Die Kanzlei kommt im Zwischenergebnis zu dem Schluss: "Die Fragestellung des Bürgerbegehrens verstößt nicht gegen das Koppelungsverbot. Das „ja“ oder „nein“ darf sich auf alle 11 verkehrspolitischen Ziele gemeinsam beziehen. Die verkehrspolitischen Ziele 2, 4 Sätze 1 und 3, 6 Satz 2, 8 Satz 1, 9 und 10 Satz 2 sind selbst bei einer bürgerbegehrensfreundlicher Auslegung nicht hinreichend bestimmt. Zumindest insoweit ist das Bürgerbegehren nicht zulässig." (S. 35.)

Sind die Stadtbehörden für die Ziele überhaupt zuständig?

Leider gibt es noch weiter Hindernisse, und die liegen in de Konstruktion der Straßenverkehrsbehörden. Im Straßenverkehrsrecht operiert die Stadt mit einem übertragenen Weisungsrecht, das heißt, eigentlich unterliegen die Stadtkreise dem Weisungsrecht der Fachaufsichtsbehörden. Damit liegen die die Ziele, die an die Stadt Stuttgart als Straßenverkehrsbehörde adressiert sind, außerhalb des Wirkungskreises der Stadt Stuttgart und können nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids sein. Konkret: Die Stadt ist nur für Gemeinde-, Kreis- und Landesstraßen im eigenen Stadtgebiet tätig, nicht für Bundesstraßen. Und nun geht die Kanzlei die einzelnen Ziel noch einmal durch im Hinblick auf die Zuständigkeit der Gemeindeorgane dafür (S. 38 ff), und kommt zu dem Schluss "Folgende der 11 verkehrspolitischen Ziele können nach § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens sein, weil sie das Straßenverkehrsrecht und damit den übertragenen Wirkungskreis der Stadt Stuttgart betreffen und/oder der Gemeinderat dafür nicht zuständig ist: Ziel 1 für Radverkehrsanlagen an Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen, Ziel 2, soweit die baulichen Maßnahmen zugleich Verkehrseinrichtungen sind, Ziel 3, Ziel 4, - 50 -Ziel 5 Sätze 3, 4 und 5, Ziel 6, Ziel 9." (S.49)

Welche (auto-)verkehrsbeschränkenden Maßnahmen dürfen städtische Behörden anordnen?

Ein weiterer Punkt, den die Kanzlei problematisiert, ist die Frage, welche Verkehrsbeschränkungen (wohlgemerkt nur für den Autoverkehr) die Behörde anordnen kann, und warum. Und das ist bei uns in Deutschland leider an die tatsächliche Unfallgefahr. Unfälle müssen wahrscheinlich sein. (VGH Mannheim, Urt. v. 22.06. 2016 – 5 S 515/14, juris Rn. 39). Eine Beschränkung des fließenden Verkehrs darf nur dann sein, wenn eine Gefahrenlage besteht. Ausgenommen davon sind allerdings Schutzstreifen für den Radverkehr, Fahrradstraßen (hier hat die Kanzlei einen Fehler gemacht, Fahrradstraßen sind was anderes) und Radfahrstreifen und Tempo-30-Zonen. Die dürfen unabhängig von nachgewiesener Gefahr angelegt werden und dabei auch den fließenden (Auto-)Verkehr beschränken. Gleichzeitig sieht sie das  Ziel 2 wieder als problematisch, an, wo 15 Kilometer Nebenstraßen für den Radverkehr attraktiv gestaltet und dort der Autoverkehr minimiert werden soll. Hier müsse eine Gefährdung nachgewiesen werden. 

Bei Ziel 3, nämlich Hauptradrouten für den Radverkehr anlegen, gilt zwar, so die Kanzlei, die Ausnahme für Radverkehrsanlagen (bei denen keine besondere Gefährdung nachgewiesen werden muss), dennoch sei das Ziel rechtswidrig, wenn dabei auch Fahrradstraßen gemeint seien. 

Übrigens hat hier die Kanzlei einen Schnitzer gemacht. Sie spricht davon, dass das Zeichen 245.1 ( S.53) für Fahrradstraßen eine Einschränkung des Autoverkehrs erzeuge, die unzulässig sei, hat sich aber im Zeichen geirrt. Es handelt sich nicht um das für Busspuren, sondern um das Zeicheen 244.1 für Fahrradstraßen. Wobei ich auch nicht verstehe, wieso die Kanzlei die Anlage von Radrouten (die man ja mit Radwegen und Radfahrstreifen machen kann und meist macht) mit der Ausweisung von Fahrradstraßen gleichsetzt. Hier holpert es etwas im Gutachten, finde ich. 

Darf man Ampelanlagen radfreundlich machen?

Und jetzt kommt ein Punkt, der uns Radfahrende immer wieder ärgert. In Ziel 5 geht es um Ampelanlagen, die den Radverkehr flüssig halten sollen. Dies ist nach Einschätzung der Kanzlei nicht zulässig, denn Ampeln dienen bei uns in Deutschland vor allem dazu, den Autoverkehr flüssig zu halten, ihn zu erleichtern und für ihn Gefahren zu verringern. Es sei eben gerade nicht im Ermessen der  Straßenverkehrsbehörde, Ampelschaltungen jeweils zugunsten von Fußgängern und Radfahrern zu verändern. Und einer solchen Entscheidung im Einzelfall (etwa bei Schulen und dem dortigen Fußgängerverkehr) darf einer Prüfung des Amts nicht vorgegriffen werden. Vorrang habe generell der Verkehrsfluss des Kraftfahrzeugverkehrs. Deshalb sei die Forderung von Ziel 5 rechtswidrig. 

Sind die Ziele objektiv erreichbar oder unmöglich? 

Das ist die nächste Frage im Gutachten. Die Ziele müssen also realistisch sein. Wäre es nicht möglich, dass sie umgesetzt würden, dann wäre das ja Betrug am Bürger, der sich der Forderung anschließt. 

Und da gehrt es jetzt ums Ziel 1, 15 km Radverkehrsanlagen im Jahr, also 45 km in den drei Jahren, die das Bürgerbegehren bindend ist. Die Kanzlei hält dem entgegen, dass die Planungsverfahren für Radverkehrsanlagen lange dauern, weil sie mit Planfeststellungsverfahren verbunden sind, die immer notwendig sind, wenn die Rechte anderer berührt sind. Radwege, also baulich getrennte Radverkehrsanlagen, fielen darunter, weil sie in jedem Fall Interessen anderer (der Autofahrer) berühren. Solche Planfeststellungsverfahren mit Anhörungs- und Erörterungsverfahren brauchen ihre Zeit und deshalb sei es unmöglich, im ersten Jahr bereits 15 km Radwege zu bauen (S.57 f). Und, so die Kanzlei, an bestehenden Straßen werden in Stuttgart auch deshalb nicht überall Radwege möglich sein, weil der Platz wegen der Topographie gar nicht reicht. Wobei sie nach meiner Einschätzung davon ausgeht, dass bei vierspurigen Straßen, nicht eine eine Spur in einen Radweg umgewidmet werden könne.  

Aus ähnlichen Gründen für objektiv unerreichbar hält die Kanzlei auch Ziel 2 und 3. Der Verkehr sei bereits in den Wohngebieten reduziert, mehr gehe nicht, außerdem bedürfe es bei Fahrradstraßen einer Einzelfallprüfung, und auch für 33 km Hauptradroutennetz lägen die straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen noch nicht vor. Also es muss erst geplant und planfestgestellt werden, und das dauert. 

Ziel 5 (bauliche Umgestaltung von 31 Kreuzungen pro Jahr für die Sicherheit), sei nicht möglich, weil die Kreuzungen bei uns nach Einschätzung des Referats Städtebau und Umwelt der Stadt Stuttgart schon sicher seien, weil sie auf Grundlage geltenden Rechts und gültiger Richtlinien geplant und umgesetzt wurden. Deshalb sei Ziel 5 von Anfang an unmöglich. Auch könnten 31 Kreuzungen oder Einmündungen im ersten Jahr (93 in drei Jahren) aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen nicht umgestaltet werden, weil Planung, Ausschreibungen und Bauausführung in der kurzen Zeit nicht machbar seien. 

Ähnliches gelte auch für Radabstellanlagen. Auch hier hat die Kanzlei offenbar die Stadtverwaltung gefragt, was sie für machbar halte, und ebenfalls die Antwort bekommen, dass gemessen an den üblichen Verfahren so viel in der vorgegeben Zeit nicht gehe. 

Ist eine Reduktion der Ziele möglich?

Nun stellt sich die Kanzlei die Frage, ob man die Ziele auf das Maß reduzieren könne, das verwirklichbar erscheint. Das sei aber nur möglich, wenn es auch so formuliert sei. Und gerade die Ziele, die als bestimmt und somit gültig klassifiziert wurden, erweisen sich hier als Mangel, weil sie zu konkret sind (S. 61). Wenn sie so unterzeichnet worden sind, könne man sie nicht im Nachhinein reduzieren, weil das ein Betrug am Unterzeichner wäre. Es finde sich auch in der Begründung des Begehrens kein Anhaltspunkt dafür, dass die Unterschriften auch dann gelten würden, wenn Teile des Bürgerbegehrens rechtlich oder tatsächlich undurchführbar wären und darum reduziert oder verändert werden müssten. Das hätte ausdrücklich drin stehen müssen. 

Reicht die Begründung aus? 

Jedes Bürgerbegehren muss eine Begründung haben, die keine Falschbehauptungen aufstellt. 

Das ist nach Einschätzung der Kanzlei bei unserem Radbegehren zwar nicht perfekt aber in Ordnung. 

Ist der Kostendeckungsvorschlag ausreichend? 

Die abstimmenden Bürger/innen müssen ein Vorstellung über die finanziellen Konsequenzen bekommen. Gleichzeitig kann man diesem Planungsstadium die genauen Kosten natürlich nicht wissen, und die Initiatoren des Bürgerentscheids sind keine Finanzfachleute und müssen es auch nicht sein. Jetzt wird es aber kompliziert, und ich empfehle, den Originaltext ab Seite 67 bis 72 selbst zu lesen, um die Argumentation nachzuvollziehen. Kurz gefasst, die Initiative darf bei der Stadt nachfragen und hat auch eine Kostenschätzung bekommen, jedoch danach noch ein Ziel hinzugefügt und Ziele abgeändert und die Schätzung von 21 auf 23 Millionen erhöht. Das Tiefbauamt kommt laut Gutachten zu der Einschätzung, dass die Kosten zu niedrig angesetzt sind, weil für bauliche Maßnahmen Einheitspreise angesetzt worden seien, sie aber variierten, je nachdem, welche Randbedingungen herrschten (beispielsweise, falls man Grund erwerben müsse). Eine Kostenabschätzung sei auch nicht möglich, weil einige der Ziele unbestimmt seien. 

Der Kostendeckungsvorschlag sei also unzureichend, so die Kanzlei, auch weil sie den irreführenden Hinweis enthalte, die Stadt Stuttgart halte ihn für nachvollziehbar und plausibel. 

Zwar darf man einen pauschalen Kostendeckungsvorschlag machen, man muss ihn nicht für jedes einzelne Ziel vorlegen. Allerdings wären die Ziele des Bürgerbegehrens nur dann teilbar (also man nimmt einige und lässt die unmöglichen rausfallen), weil genau diese Kostenschätzung für die einzelnen Ziele fehlt. 

Und so empfiehlt die Kanzlei Dolde Mayen und Partner, "den Antrag des „Bürgerbegehrens für ein fahrradfreundliches Stuttgart“ auf Durchführung eines Bürgerentscheids (insgesamt) abzulehnen." (S.82)

Mein Fazit: 

Es ist zu schwierig, auch für höchst engagierte und informierte Bürger/innen wie sie bei Radentscheid tätig waren, ein komplexes Bürgerbegehren rechtssicher (auch bei wohlwollender Begutachtung) zu formulieren. Ich habe den Eindruck, dass es auch zu Double-Bind-Konflikten kommt, nach dem Motto: Für diesen Fall muss man so formulieren, das aber genau das schadet dann im anderen Fall. Oder: Wie man es macht, ist es falsch. Ich muss aber auch zugeben, dass mir hier und dort die Argumentation der Kanzlei einleuchtet. Oft habe ich gedacht: Ja, hätte das jemand vorher gesagt, hätte man es anders formulieren können. Die Anwaltskosten, die man für eine begleitende Rechtsberatung bräuchte, können sich aber vermutlich nur wenige Initiativen leisten. Und das ist nicht gut.